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读书人生

全国政协双周协商座谈会聚焦“规范城管执法行为”

    本报记者 李昌禹     在我国快速的城市化进程中,“城管”的身影无处不在。截至目前,全国城管执法人员达45.5万人,其中在职人员23.4万人,辅助人员22.1万人。毋庸置疑,城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量。     曾经,具有相对集中行政处罚权的城管让“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的局面大为改观,带来了城市的和谐有序、百姓的安居乐业。然而近年来,这支执法队伍却屡屡面临困境,甚至被标签化、污名化,陷入了“说什么都不对、做什么都不好”的尴尬境地。     如何让城管执法走出“信任危机”,使之既合法合规,又让群众满意?如何为城管执法营造理性平和的社会氛围?近日,全国政协召开双周协商座谈会,全国政协委员及有关专家学者齐聚一堂,就如何推进城管执法行为规范化建言献策。     明确法律边界,化解“借法执法”尴尬,让城管执法更有底气     “下跪执法”“眼神执法”“围观执法”……近年来,伴随着城管暴力执法和群众暴力抗法的新闻频繁见诸报章,这样一些稀奇古怪的执法方式也引起舆论广泛关注。在调研过程中,委员们听到各地反映很大的问题就是城管一直在“借法执法”,其执法合法性受到质疑,以致城管遭遇暴力抗法时,舆论总是偏向被执法者一方。     城管之所以需要“借法执法”,原因在于我国现在还没有一部规范城管执法的综合性法律。“法治化是破解城管执法难题的根本之道。”全国政协常委、社会和法制委员会副主任陈冀平认为,随着新的立法法赋予设区市立法权,更加迫切需要一部全国性城管法律法规,对地方城管立法进行指导,对城管执法的范围、体制、协调以及执法行为的规范、责任追究等重大事项作出原则性的规定。     “目前城管执法当中存在的许多问题,特别是各自为政、处罚混乱等都是由于缺乏中央统一规范造成的。”中国政法大学教授应松年也认为,城管执法是各城市的地方事务,但也是全国城市都需要规范的执法行为,因此城管立法体系应该分别由中央立法和地方立法组成。首先必须有中央的统一立法,在此基础上,地方在与国家立法不抵触的原则下,根据本地特点,制定地方法规。     全国政协委员王长江建议,在中央立法为地方明确城管执法边界的基础上,应该给予地方政府更多的城市管理立法自主权,赋予地方更多探索创新的空间,“允许他们在执法权重组、执行大部门制方面进行探索”。     “执法离不开良法和善治。”全国政协常委、国家工商行政管理总局副局长甘霖认为,法律对于城管的执法权限要赋予边界、厘清职责,“绝对不能把城管当作一个筐、当作一个兜底的部门,啥都往里装。”她建议,对现有城管执法权力进行梳理,“审慎扩权、适当削权、合理定权、规范用权”,将城管的执法限定在与市容市貌、公共空间和与人无关的公共秩序紧密关联的城乡建设领域,防止超职能、超权限执法。     “当前亟须加快城市管理立法,以解决当前城管执法中法律地位缺失、权威性和公信力不足的问题。”全国政协委员、宁波市政协主席唐一军建议,在国家层面的法律尚未出台之前,可以授权一些地方政府在立法、制定有关规章制度方面进行探索,为国家层面的立法探路。     理顺管理体制,改变城管“有娘无爹”的局面,防止城管执法脱缰任性     一方面,城管常常给公众一种“无所不管”的印象,另一方面,城管又陷入“借法执法”的尴尬。何以如此?一些政协委员和专家认为,这种尴尬局面,源自城管执法机构“上无领导、下不统一”的管理体制。     “目前各地的城管执法机构,在管理上基本上处于一种‘有娘无爹’的局面。”中央民族大学法学院教授熊文钊说,所谓“有娘无爹”,就是指各地城管机构虽有地方市、县政府保障它的供养,但在省级政府和中央政府中却没有单独的城管执法机构主管部门,这就造成城管执法机构存在着诉求难达上级政府和中央政府的困难。     由于国家层面未明确相应的主管部门,也未出台有关城管执法的法律和规范性文件,这些“有娘无爹”的各地城管执法队伍各行其是,建制不同、人员素质参差不齐、执法范围也大相径庭。同时也导致政出多门、多头管理、职能交叉、相互扯皮、管理效能低下等问题,群众反映强烈。     “现在城管机构设置五花八门,编制属性三模两样。有城管局、城管执法局,有综合行政执法局,还有执法局与管理局合署办公,人员结构素质要求也不规范,才导致公权力屡屡脱缰任性,李鬼坏了李逵的形象。”全国政协委员栗甲说,如今城管乱象屡见不鲜,刨根问底,无不与不规范的体制机制有关,“谁来管、管什么、怎么管,这三个关键问题应当尽早明确。”     应松年建议,中央应设立统一的管理机构,合理划定城管的职责权限。“这个机构的主要任务是监督地方政府对于城管法律的执行,也要对地方的城管执法工作进行指导和监督,及时研究解决新出现的问题。中央和地方城管的关系是指导和监督,而不是条条管理的关系。”     一些城管执法不遵守法律程序、缺乏监督,也是饱受诟病的问题。“老百姓对城管执法报以随意、简单、粗暴的印象,有城管执法程序不规范,行政处罚、自由裁量权使用不规范等方面的原因。”全国政协委员揭新民建议,在内部管理方面,应当健全行政执法的责任制,确保执法权力在制度的框架内规范运行。     全国政协常委、社会和法制委员会副主任朱孝清建议,应加强对城管执法的监督问责,实行内部监督和外部监督相结合、专门机构的监督和群众监督相结合、监督和问责相结合,增强监督效能。     一些委员建议,城管执法管理中,要严格遵守法律程序。城管执法部门应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定,并结合区域实际,建立一系列程序性制度,如行政处罚分级管理和备案制度、行政处罚错案追究制度、行政处罚证据及暂扣制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制度等,并用有关监督力量来保证各项制度规范化运行。     引导多方联动,加强城管自身素质建设,“打铁还需自身硬”     “治理和管理的最大区别在于,管理只有政府一个主体,而治理是多主体、广泛参与的。只有公民充分参与的治理,才是高质量的治理。”王长江建议,应当引导群众和社会组织参与城市治理。     “我们应当为了市民去管城市,而不是为了城市去管市民。”全国政协常委、广西壮族自治区人大常委会副主任刘新文也认为,应当以全社会的力量来延伸执法服务的范围,“一些志愿者组织、一些商贩的自发组织、媒体都应该参与进来。”刘新文说。     全国政协委员、郑州市政协副主席朱 专兴建议,要堵疏结合,以疏为主,科学规划,建设城市集贸市场和便民占道经营。全国政协常委、民盟中央常委刘慕仁针对如何加强群众对城管执法的监督提出“参与式”监督,组织群众参与城管执法活动,强化街道的城市管理职能,充分发挥社区群众自我教育、自我服务、自我管理的自治作用。     城市管理和城管执法要靠具体的城管工作人员实施和执行,执法人员的队伍建设和专业素质决定了政策法规落地的实际效果。     “现在城管执法的队伍存在着执法人员数量少、身份杂等问题,不少地方临聘人员的比例占到了50%以上,这些人员没有城管执法权,业务素质低,培训教育不够,执法行为不规范就难以避免了。”陈冀平认为,改变城管执法形象,“打铁还需自身硬”,因此必须加强城管执法队伍的培训和规范化建设,提高执法人员的法制意识、法律素质、业务素质和执法水平、优化执法队伍结构,规范城管协管员聘用渠道和程序,防止有些城管人员粗暴、野蛮执法。     全国政协委员王蒀荣建议,在理顺城管体系的基础上按照制度建队、从严建队,借鉴公安部门队伍建设的好做法和经验,健全城管队伍的管理制度,加强思想政治工作,强化执法业务的培训,严格日常监督检查,全面提升城管队伍的思想、作风和业务素质,解决随意执法、简单执法以及暴力执法等问题。     全国政协委员、河北省沧州市政协副主席何香久建议,应当理顺城管用人机制,逐步减少协管员;坚持源头治理,规范协管人员的招录工作,促进队伍建设的法治化、规范化;抓好教育培训,努力提高协管员队伍的综合素质。     全国政协委员、共青团中央书记处书记汪鸿雁建议,在优化城管执法的舆论环境方面也应加大力度,全面客观地宣传城管工作,引导舆论重塑城管正面形象,建立舆情快速处置机制。王彬成委员还建议,将市民素质教育寓于执法工作中,将执法作为逐步提升市民素质的重要手段之一。
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