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政策解读

探讨|如何提升城管执法公信力

城管执法对于改善城市市容市貌、维护城市公共秩序发挥着巨大的作用,城市规范有序和百姓安居乐业离不开城管,城管执法效果和公信力状况直接反映出城市的文明程度。

完善顶层设计,加快城管立法进程

“依法治国,建设法治国家已经是我国基本的治国方略,当下的行政体制改革理应以法治的价值理念为指引,通过制定普遍、有效、可操作的善良规则,规范行政体制改革所涉及的各种行政主体的行为。”

因此,应按照文件要求强化业务指导与监督协调,亟需在两个方面下功夫:

一是建章立制,实施“立、改、废”

加快城管立法进程,依法界定城管执法职权、机构地位与性质、人员身份、执法范围、权力边限、运行机制等,做好顶层设计。充分利用全国城市管理工作部际联席会议,对现行分散在各主管部门的部门规章进行清理,修改或废止不符合新时期城管工作实际的法律规范。

制定《城市管理综合执法规范》,在执法程序上建立健全律师全程参与制度、全程记录制度、法制审查制度等,细化量化自由裁量标准,约束行政处罚自由裁量权,确保城管执法在制度框架内规范运行。

二是监督协调,统一城管执法范围

指导城市政府依法确定与城市管理密切相关、需要纳入统一城管执法的范围。城管的权限配置应当是街面上反复出现的、不是专业性很强的且无需专业检测而容易判断的常规性事务为主,以其密切相关为界,并且不染指属于其它主管部门专属管辖事项,防止城管执法范围无穷大。

这次城管执法体制改革匡定了管理与执法的范围,但并没有彻底消除“城管+”现象,《指导意见》中明确“……,上述范围以外需要集中行使行政处罚权及行政强制权,由城市人民政府报省、自治区政府审批,直辖市政府可以自行确定”,这为“城管+”留下了“活口”。

对此,应研究制定出台具体细化标准,规定哪些可以加进城管执法范围,哪些不可以。省级政府研究添加城管执法事项时,可考虑建立部省会商论证机制,从而科学统筹与严格控制“城管+”现象,确保在省域范围内城管执法范围相对一致,便于层级监督,从源头上解决城管执法“小马拉大车”现象。

从“城市管理”向“城市治理”转变

在中央“放管服”行政管理体制改革的背景下,城管执法体制改革应在理念上求变化,用协同治理理论指导城市管理工作,从“城市管理”向“城市治理”转变,由“政府配菜”变为“市民点菜”,以市民需求为导向,建立服务型互动式城管新模式,摈弃以政府供给能力为出发点制定和执行城管公共政策的传统思维。

全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》研究报告中强调:“治理是各种公共或私营的机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”

由此可见,治理主体是多元化的,公共机构、私人机构或者公私结合体都可能成为治理主体;治理基础在于合作对话,建立合作伙伴关系,而不是传统的单方面管制;治理过程,不光是一整套规则,而是动态的过程,关键在于各方持续的互动合作伙伴关系。

在城市治理理念下,政府不再是统治方或管理方,而是与社会大众、公私组织等多元主体来共同治理城市。

西方城市先进管理经验是政府多“掌舵”少“划桨”,可以将一部分公共服务职能让渡给社会组织,服务外包给公私营企业或社会中介机构,政府加大指导与监督力度,由全能型政府向有限责任型政府转变,既不缺位,也不错位,避免越位。将政府不该管、也管不好、更管不了的公共服务事务推向市场,通过市场竞争机制实现自我管理,切实为城管“减负”。

还可以实行“物业管理”模式,面向社会公开招投标,如将绿化管养、市政养护、环卫保洁等公共服务通过授权委托、服务外包、行政协议等形式转移给企业或非营利组织,或以合同的形式承包给社会中介组织,目的是打破政府独家垄断,以私补公,鼓励民间资本投资建设城管民生项目,从而实现“双赢”。

加强教育培训,建设城管职业伦理

法律法规和公共政策执行最终要靠人来完成,提高城管执法公信力,必须抓城管执法队伍建设,包括“硬件”方面的城管执法业务水平和“软件”方面的职业伦理建设。

一是严把入口关。对于城管执法人员(含协管人员)选拔录用,从发布招聘公告到最终获得录用,从笔试、面试到政审等每个环节,要始终坚持公开、公平、公正原则,既要注重考察候选人的理论素质、法律素养,更要注重其道德水平和服务意识。

严把培训关,对于在职在岗的城管执法人员(含协管人员),应该按照要求充分利用当地的高校资源,采用“订单”式对现有执法人员进行业务培训。

严把持证上岗关,从事行政执法人员必须持有《行政执法证》;从事行政处罚决定审核、行政复议的新进执法人员,必须获得《法律职业资格证书》,不断提高城管执法水平。

二是提升城管执法公信力核心在于人。人的因素比制度设计更复杂更艰难,却是问题根本所在,城管执法时常面临着选择,如果善与恶、是与非、好与坏等二元对立的伦理很容易选择,但并非所有选择都是非此即彼的,为此必须关注城管执法队员的职业伦理建设。

职业良心是城管执法人员在具体执法实践中体现出来的职业道德,重在城管执法人员善的信念,用自觉的“善”来抵制“恶”的一面,从而避免通过限制自主性来实现对城管执法人员恶的约束而引发行政懈怠。

城管执法人员具备良好职业道德表现在作出执法行为之前,都会有基本的价值判断,自觉选择既符合法律规范又符合道德约束的方案去执行,在完成城管执法事务之后,还会反思执法过程与结果是否恰当,追求良好的法治效果与社会效果。

如果说合法性视作城管执法“骨架”的话,那么城管执法人员拥有良好的职业道德始终会把法律宗旨、法治精神、公序良俗、人性化需要等无形的且是行政行为“血肉”合理性问题进行充分考量,这才是法治核心所在,彰显城管执法的温度,体现了人文性属性。

完善执法协作制度,改善城管执法保障

当前,城管执法行使的是建设领域的全部行政处罚权以及工商、环保等其他主管部门的部分行政处罚权,故在具体执法中必须与原来的职能部门有紧密联系,需要与行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合,形成“大城管”格局。

一是完善行政执法协助制度。公安、执业律师随队参与执法,全程为城管执法保驾护航,当城管执法遇到了阻力时,公安提前介入防止暴力抗法。执业律师以独立第三方身份向当事人宣讲相关法律法规,征得当事人的理解与配合。法院对城管部门申请的非诉执行案件,尽快执行到位,维护城管执法的权威。

二是完善违法案件移送制度。借鉴德国先进做法,有关主管部门发现违法行为后,应先行调查取证,再将案卷移送至城管执法部门统一实施行政处罚。

三是完善信息共建共享制度。城管执法部门应与相关主管部门建立健全信息共建共享机制,有关主管部门依法作出的行政许可、监督检查结果及时共享给城管执法部门,城管部门也要将实施行政处罚、行政强制情况及时反馈至相关主管部门,以便相关主管部门进一步采取措施,保障城市管理的连续性与同一性。

同时,将城管执法保障纳入财政预算,购置先进的执法装备。如,在符合公车改革要求的基础上,参照公安系统的标准,配备制式执法执勤交通工具,并统一配备车载监控系统与GPS定位系统,无人机巡查系统,提高城管执法能力。为城管执法人员配备执法记录仪器,对所有执法活动进行全过程摄影摄像固定证据,从源头上预防纠纷。参照公安队伍的做法,统一规范城管协管人员履行职务时的着装,便于社会公众监督。

强化舆情引导,搭建官民互动平台

城管执法难是个现实的问题,城管执法人员必须树立“为人民管理城市”的执法理念,精管善治,杜绝“粗暴执法或选择性执法”等简单执法方式,对法律心存敬畏,对群众心存温度,才能走出舆论窘境。

城管执法一头连着政府,一头连着百姓,当双方利益出现矛盾时,就很难避免冲突发生。只有坚持“堵疏结合、服务为先”,解决市民生活需求,为流动摊贩寻求出路,提供统一规划的自由市场,规范经营,方便群众生活。

同时,城管部门设立新闻发言人,建立健全媒体沟通制度和舆情管控机制,不仅通过网站、微博、微信、QQ群等现代媒体,还要借助报刊、电台、电视台等传统媒介开设专栏,宣传城管执法典型人物、先进管理经验,传递城管行业正能量,正面引导舆论导向,营造良好城管执法软环境。

官民互动,既要城管善于融入民众,又要民众参与城管,以取得双方的理解与支持。

城管执法部门应当定期开展“城管开放日”活动,邀请人大代表、政协委员、普通市民走进城管执法一线,可以面向社会公开招募“百姓城管”志愿者,统一着装开展各种公益活动,通过开展一系列维护市容市貌和社区环境的活动,切实增强社会公众的共同治理城市意识,缓解城管执法工作阻力,维护法律权威。 

本文作者:林华东 张长立 谢 雨

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