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政策解读

探讨|行政执法文书电子送达方式的应用

送达是行政处罚、行政许可等执法文书发生法律效力或法律效果的前提。由于我国缺乏一部行政程序法典,行政执法文书送达大多依照诉讼程序相关规定,如《行政处罚法》第四十条即规定行政处罚决定书的送达应当依照《民事诉讼法》。2012年8月修改的《民事诉讼法》对诉讼文书的电子送达作了规定。今年2月最高人民法院发布并施行的《行诉解释》,对行政诉讼法律文书适用电子送达作了规定。基于其低成本与便捷高效,电子送达必将在行政执法中发挥愈来愈重要的作用。本课题对行政执法文书送达问题作了研究,供大家借鉴参考。

一、电子送达的概念

《民事诉讼法》第八十七条规定:“经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。采用前款方式送达的,以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。”2017年7月最高人民法院发布的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》中,电子送达的途径还包括了微信。《行诉解释》第五十一条第二款规定:“当事人同意电子送达的,应当提供并确认传真号、电子信箱等电子送达地址。”综合上述规定,本课题将电子送达界定为行政机关经相关当事人(以下统称受送达人)同意,采用传真、电子邮件、微信等电子数据传输方式向其发送相关行政执法信息或者交付行政执法文书的执法活动。

二、电子送达的特点与难点

行政执法文书的电子送达,相较于传统的直接送达、留置送达、公告送达等,有其独特性。

(一)主要特点

1.技术性

电子送达是在电子科技、网络运用等现代通讯技术不断发展的基础上,形成的一种送达方式。其对于作为支撑的电子技术、电子平台、设备硬件、专业操作维护人员等有较高要求。

2.即时性

传统文书送达,一般都会因为相关文书的寄送和签收等而造成一定的延迟性,相关信息很难做到即时获取。而运用现代通讯技术手段的电子送达则可以最大化地突破时间和空间的约束,实现即时送达,当然这种即时性是建立在相应的传输和接收路径基础上的。

3.数字性

传统送达方式是基于纸质文本,而电子送达方式则是通过电子设备,将相关信息进行数字化传输,有关文书内容在电子设备中作为虚拟信息进行传递,相关文书内容必须通过通讯工具的处理程序进行转化后,方可进行阅览。

4.传来性

与传统纸质文书不同,电子送达的文书在证据种类上属于传来证据(复制证据),一般不具有原始证据的证明效力,只有符合《电子签名法》第五条规定条件的数据电文(电子文书),才能视为满足法律、法规规定的原件形式要求。

(二)主要难点

文书电子送达依赖于相关通讯技术手段的客观情况,决定了电子送达中的诸多难点问题,主要表现为:

1.政执法文书安全性难以保障

行政执法文书在电子送达过程中,是以经过处理的电子形式进行传输。在这一传输的过程中,难免会发生被人为恶意篡改或者电子送达媒介本身被恶意攻击的情况发生。

2.行政执法文书实际接收情况难以确定

行政执法文书和行政诉讼文书一样,均采用送达生效,因此行政机关和法院都会让受送达人在送达回证上签字,以此证明相关文书已由其签收并确保知悉。虽然《民事诉讼法》明确采用了电子送达方式的,以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。但是,如何确定受送达人实际接收到相关执法文书仍是一大问题。目前在国外的做法大致有三类,第一种是以德国为代表,由受送达人以电子签名方式确认接收日期为送达日期。但是电子签名方式对于安全性和技术性有着较高要求。第二种是由网络服务提供商在受送达人实际阅读电子邮件后,给发件人发送回证。第三种是电子邮件直接设置回执自动发送功能,确认文书的送达。

3.受送达人实际阅看情况不明

电子送达的行政执法文书即使明确、安全地进入了受送达人提供的接收地址,也无法保证文件的实际阅看人即为受送达人,以及文件在传送过程中不会发生无法识别或无法阅读等问题。

4.容易引发争议

如果行政机关按受送达人指定的电子送达途径向其作了送达,但后者确因网络系统或者其他无法归咎于其自身的原因而未能实际阅看相关文书时,行政执法文书的送达是否有效,容易引发争议。正是由于上述难点问题,影响了行政机关采用电子方式送达行政执法文书的积极性。为此,部分省市开始在行政执法文件中对电子送达加以规范。如《浙江省行政执法全过程记录工作实施办法》第十二条第(四)项规定:“通过传真、电子邮件等方式送达(行政执法决定书除外)的,采取电话录音、短信、截屏截图、屏幕录像等适当方式予以记录;通过传真方式送达的,还应在传真件上注明传真时间和受送达人的传真号码”。

三、相关思考与建议

相较于传统方式,电子送达在当前信息时代具有明显优势与广阔的应用前景。为提升其合法性、规范性,结合《民事诉讼法》《行诉解释》等规定,课题组建议:

(一)积极运用电子方式送达

在沿用直接送达、委托送达、邮寄送达等传统送达方式的同时,行政机关应积极探索并不断扩大电子送达的文书范围,除法律、法规、规章另有规定以外,可以适用于所有的行政执法过程性与决定性文书。具体适用中,注意固定受送达人的电子送达途径与地址。条件允许的情况下,如行政许可过程中,可以要求受送达人签署《电子送达确认书》,明确告知电子送达的具体途径与地址、电子送达的法律效力(果)。

(二)完善行政执法文书制作与送达规范

首先,电子送达应当明确电子行政执法文书格式。行政机关的行政执法文书一般都有统一的样式,因此,对于电子行政执法文书的样式也应当予以规范。无论是否使用电子送达方式对行政执法文书进行送达,同一行政机关行政执法文书样式的不一致,很有可能给行政相对人造成混乱或者对行政执法文书的效力产生质疑。其次,按照《电子签名法》对于电子签章的规定,可靠的电子签名与手写签名或者盖章有着同等效力。符合一定条件的数据电文视为满足法律、法规规定的原件形式要求。部分省市已经通过相关的文件规定,将电子印章引入了电子行政执法文书中。例如,《浙江省公共数据和电子政务管理办法》规定各级行政机关使用电子印章系统,向公民、法人和其他组织发放电子证照的,电子证照与纸质证照具有同等法律效力。山西省《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的实施意见》要求积极推动电子证照、电子公文、电子签章等在政务服务中的应用。因此,行政机关在统一电子行政执法文书的基础上,也可以进一步引入电子印章,使出具的行政执法文书更具法律效力,这是既符合时代发展趋势,也是便利行政相对人的举措。再次,对于采用电子送达的,行政机关可以借鉴前述《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》规定,注重对送达内容、状态和结果的证明的保存。例如,可以要求行政执法人员对于通过电子邮件发送行政执法文书的,记录电子邮件发送和接收邮箱、发送时间、送达的行政执法文书名称,并打印、截屏或者拍照保存电子邮件发送成功的网页;对于通过微信方式送达的,要求行政执法人员记录收发的微信号、发送时间、送达的行政执法文书名称,并拍照保存微信送达内容。最后,对于电子送达的时间,应当明确以行政执法文书经电子数据传输系统到达行政相对人指定接收系统的日期为送达日期。无论行政相对人是否及时回复行政机关,只要行政机关发出电子行政执法文书并收到了电子数据传输系统的送达回执,都应视为已送达。

(三)保障信息安全

首先,由于电子送达方式具有多样性,可以根据不同电子送达方式,配备相应的通讯设备,并按照不同通讯设备配备相应的送达回证的保存设备。例如,对于通过电子邮件进行送达的,应当设立专门用于送达的电子邮箱。其次,对于通过网络方式进行电子送达的,可以对相关文书进行传输加密,将有关解码秘钥给予行政相对人,确保行政文书传输过程中的安全性,并在有关文书经秘钥打开后,可以自动回复回执,确保行政执法文书收悉的确实性。

(四)行政机关可以借鉴法院诉讼文书送达的方法,建立相应的电子送达平台

对于程序性事项的告知,可以通过行政机关的电子平台,向行政相对人的即时通讯工具,如手机,推送相关文书或者将相关文书已经发送至行政相对人的电子邮箱等信息予以提示。实践中,《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》在第三十一条中,规定了区市场监管部门可以通过市场监督管理投诉举报信息管理系统向投诉举报人以推送方式进行告知,该规定为市场监管部门电子送达平台建设奠定了制度性的基础。

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