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政策解读

探讨|违法建筑行政处罚中的相对人认定

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要旨提示

违法建筑行政处罚有时会面临行为人与产权人分离的情况,行政处罚法设定的一般处罚模式指向对违法建设行为人作出处罚,但这一模式并不能应对上述分离情境中的相对人认定。

我们认为,认定违法建筑的行政处罚相对人应分情况对待,当行为责任人与状态责任人合一时,可按一般处罚模式对违法建设行为人进行处罚;当行为责任人与状态责任人分离时,原则上应以状态责任人为处罚相对人,其中的状态责任人包括有产权时的产权人与无产权时的实际占有人。

本案虽涉及王某某与郑某某两人,但证据显示王某某的行为是受后者委托所为,应将其认定为行为责任人与状态责任人合一,以郑某某为行政处罚的相对人。

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基本案情及处理结果

基本案情:

申请人王某某系某区某镇十七房村(原为郑家村)村民,其舅舅郑某某原在该村有柴房一间,占地面积37.4平方米。

1994年4月某区人民政府向郑某某核发某集建[94]字第0502467号集体土地建设用地使用证。

2008年4月,某市国土资源局接到群众举报,经调查发现,郑某某的该柴房倒塌后,2008年3月至4月,王某某未经依法批准,在郑某某的原住宅宅基地上重建、扩建了一间占地面积为40.42平方米的棚房。

2008年8月25日,某市国土资源局制发了[2008]103号行政处罚告知书,8月29日制发了[2008]103号行政处罚决定,并于当日同时向王某某送达了两份文书。9月4日,两份文书被某市国土资源局主动撤销。

9月5日,某市国土资源局重新制作并向王某某送达了某土某罚告[2008]103-1号行政处罚告知书,10月10日向其送达了某土某罚[2008]103-1号行政处罚决定书。王某某不服,向某市人民政府申请行政复议。

申请人王某某认为:该处罚决定不符合法律规定。

首先,该处罚决定认定的被处罚对象错误。郑某某才是某集建[94]字第0502467号集体土地建设用地使用证中记载的土地使用权人,自己则是受郑某某的委托修建棚房,所需费用也是郑某某支付,处罚对象应为郑某某。

其次,该处罚决定认定的违法事实错误。涉案房屋并未完全垮塌,只是屋顶倒塌,自己受委托后将原墙加固,因此不是重建、扩建,而是修建,而且郑某某曾向国土部门提出过修房申请,但国土部门以郑某某的户口不在本地为由不予批准,系行政不作为。

某市国土资源局答复称,行政处罚决定事实清楚,程序合法,请求予以维持。

处理结果:某市人民政府审理后查明,王某某虽然是该棚房的搭建人,但是受郑某某委托。因此,某市人民政府认为某市国土资源局对王某某作出的行政处罚决定认定的被处罚主体错误,遂作出撤销该行政处罚决定的复议决定,并责令某市国土资源局在60日内重新作出具体行政行为。

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关键问题

如何认定违法建筑行政处罚中的相对人。

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分歧观点

第一种观点认为,王某某是违法建筑的实际搭建人,符合违法行为人当中行为二字的特征,符合《行政处罚法》的规定,应将其作为本案行政处罚的相对人。

第二种观点认为,王某某虽然实际实施了搭建工作,但并非相关产权人,且本案中有充分的证据证明其受舅舅委托而实施上述搭建行为,因此,王某某的身份相当于受雇的工人,真正的行政处罚相对人应为其舅舅郑某某。

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评析意见

笔者同意第二种观点。但对该案例的分析,涉及对责任人认定的理论问题,在此一并予以展开分析。

(一)实践难题

违法建筑行政处罚相对人的认定在当前是不清晰的,即便是在终局裁判者法院那里,也正有下级法院向上级法院请示如何判案,但答复也很难形成。在没有权威处置方案的情况下,各地法院的审理思路分歧很大。

如上海法院在面对父亲是产权人,儿子是违法建筑搭建人时,认为行政处罚的相对人应当是违法建筑的实际搭建人。

浙江萧山法院在审理根据产权人要求,开发商帮忙搭建违建的案例中,基于搭建发生时现产权人未实际取得产权的情况,认定实际搭建的开发商为处罚相对人。

广西柳州法院在审理租户违建的个案中,选择了将房东作为相对人。理由是作为房屋所有权人,即使已将房屋出租给他人也不能免除其在行政法律上的房屋管理责任,无论扩建房屋是否为其本人行为,均应当为此承担责任。

可以看到,在同样能够明确产权的情况下,前两个判决将认定相对人的标准确立为实际行为人,而第三个案件则转向了产权人,也即物的所有人。

(二)单一认定方式与多元违法形态的矛盾

本案以及上述三个案例都暴露了违法建筑查处行政实践中在相对人认定上的混乱,十分不利于权利保护和推进依法行政。

笔者认为,导致这一认定难的根源在于行政处罚法中相对人标准的单一与实际生活中违法建筑形态多元之间的紧张关系。

作为行政处罚的一种,违法建筑处罚不可避免地带有行政处罚的共性。“所谓行政处罚是对违反行政法上义务的当事人,依据一般统治权,作为制裁给予一种处罚的总称”。

我国学者对行政处罚的含义虽然歧见较多,但一般也认为,“在内涵上,行政处罚是行政机关依法对违反行政法上义务的行政相对人给予的一种法律制裁。

”据此可以推论,行政法上的责任源于对法定义务的违反。行政处罚的逻辑不外乎是“存在法定义务——违反法定义务——行政处罚”。

具体到我国当前的违法建筑查处制度,其处罚逻辑可做如下具体化:

(1)法定义务。与建筑物相关的法律义务主要有:及时申请各类许可证的义务、按许可证载明条件行为或不行为的义务以及保证建筑物、构筑物本身所处土地、房屋结构合法的义务等。

(2)违反法定义务的情形,或又可称为“违法行为”,包括行为和不行为两种。如《城乡规划法》第64条将其表述为:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的……”、《土地管理法》第77条规定的“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的……”等。

这种针对“行为”的规范表述与我国《行政处罚法》的规范意旨颇为一致,该法第3条第1款将处罚的对象规定为“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的……”。

(3)行政处罚。我国当前法律中对此类违法运用最多的处罚种类是罚款、没收和限期拆除。

当前违法建筑行政处罚所采用的一般处罚模式是将“违法建设行为人”作为行政处罚相对人。该制度未能预见“违法建设行为人”与“违法建筑持有人”或所有人分离时的处罚难题,造成了混乱。

(三)解决方案:区分行为责任与状态责任

通过对违法建筑行政处罚相关规范的解读和对一般处罚模式分析后,一种建立在“行为责任”与“状态责任”两分基础上的行政处罚相对人认定模式或可化解困境。

1. 行为责任与状态责任。行为责任与状态责任的划分源于德国法。一般认为,“引起危害之方式,不外是经由人之行为,或是因物(包括动物)之性质或状态所致,前者一般称为‘行为责任’(Verhaltensverantwortlichkeit),后者称为‘状态责任’(Zustandsverantwortlichkeit)”。

两种责任的差异可简要概括为:

(1)围绕中心不同,行为责任以人为中心,具有很强的人身专属性,往往因人的行为不当而引起;

状态责任则以物为中心,与状态的造成者不具有紧密关系,通常需要状态持有人承担恢复、消除状态的责任。

(2)处罚类型不同,当行为责任不具有补办、矫正的可能时,常以罚款的方式进行处罚;

状态责任不具有补正可能时,通常是以限期拆除等将违法状态消灭的方式进行处罚。

(3)处罚目的不同,对行为责任进行追究时,教育、惩罚行为人为主要目的;对状态责任的追究更多的是为了恢复社会管理秩序、消除不安全因素以及修复被破坏了的制度。

此两者的差异,与违法建筑行政处罚中通常采用的“限期拆除”等处罚种类高度相关。因此,采用此理论来解决违法建筑处罚难题具有可行性。

2. 行为人与状态持有人分离时的责任承担。通常情况下行为引发状态,两者相连,甚至大部分情况下状态责任人与行为责任人是合一的,此时运用违法建筑处罚的“一般模式”解决问题游刃有余。

但在两种人相分离时,由行为造成的状态是否应由新的持有人来承担责任则颇有异议。换言之,行为责任与状态责任分别成立时,是否必须由行为人一并承担行为责任与状态责任,且不能转移给他人?

在行政法发展的早期,学者们偏向于认为“公法上之义务具有高度属人性,故涉及财产权之法律地位外,原则上不具可继受及移转之能力”,在相当长时间内这一见解占据主流地位。

不过,“自1960年代以来,渐有学者提出批判,实务上亦有所突破,尤其在违章建筑拆除之行政领域”。替代不可转移说的,是较为温和的“一身专属”论,即公法上的义务并非完全不能转移,只要该义务不具有“一身专属性”就有可转移性。

当进一步判断是否具“一身专属性”时,其重要标准是:“取决义务之内函为‘行为义务’抑或‘结果义务’。行为义务单以义务人本身因素为取向;结果义务则以达成特定具体结果为要求,与义务人自身属性无关”。

由此不难得出状态责任可转移的结论,事实上,“在涉及因状态责任所生之行政法上义务的部分,德国的法理与实务见解均有不小的转变,早期认为具有一身专属性,目前逐渐倾向认为以物为中心所生之状态责任下的义务,应可因标的物之移转而有继受之可能性。”。而这一发展趋势并未引起我国法学界的注意。

3. 状态责任的转移符合行政目的达成之要求。在行政全面涉足社会的当下,如何有效率地达成行政目的是优化、改造行政法时理应纳入考虑的重要问题。

就状态责任的转移,学者陈敏的观点颇具借鉴意义,他认为:“拆除违建之义务,得否因物之移转于权利继受人而随同移转,颇有争议。建筑专管机关对违章建筑物所有人,以拆除处分所设定之义务,如于该建筑物所有权移转时亦随同移转于建筑物之继受人,有助于行政目的之达成”。在满足合法性基本要求后,探求行政目的实现的最佳方式是行政机关的当然义务。

当然,也有学者认为,某些所谓“状态责任”也并非均为“转移”而来。公法上的诸多义务来源于身份,如所有权人的身份就是产生法定义务的重要类型。沃尔夫的观点即为“财产所有人确保其财产不存在违反秩序状态的一般治安义务在清除针对他人的违反秩序状态即表现为义务的履行。”在合法取得所有权时,这种义务是原生的,而非继受的,只不过违法建筑的所有权问题相当复杂。

综上,笔者认为在处理违法建筑行政相对人认定,当行为责任人与状态责任人合一时,可按“一般处罚模式”对违法建设行为人进行处罚;当行为责任人与状态责任人分离时,原则上应以状态责任人为处罚相对人,其中的状态责任人包括有产权时的产权人与无产权时的实际占有人。

新行政处罚模式的提出事实上是给行政行为增加了一个新面向,使其能在指向“人”的同时,锁定流动性较低的“物”,从而能更高效、利用更务实的方式实现行政目的。

(四)对本案情况的意见

本案中虽然也存在实际搭建人王某某、土地使用权人郑某某,表面看符合了行为责任人与状态责任人的分离。

但根据某市国土资源局于2008年4月9日对王某某制作的询问笔录,土地证号为某集建[94]字第0502467号的柴房原系王某某的舅舅郑某某所有,因现在房屋倒塌,郑某某委托王某某重新建造该房屋。

4月11日,王某某向某市国土资源局某分局某国土资源所提交的修房申请报告中也载明:娘舅郑某某决定把祖传因年久失修倒塌小偏屋,命外甥按原样重新修复。

6月,郑某某向某市国土资源局某分局寄送了一份信函,其中也载明了其曾要求王某某修复祖传偏屋,王某某系其委托人的内容。

基于上述事实可以认定,本案实质上郑某某为恢复房屋所为,因此,应以郑某某为行政处罚的相对人。

关联依据

《中华人民共和国土地管理法》

第77条:农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

《中华人民共和国行政复议法》

第28条第1款第3项 具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的;

2.适用依据错误的;

3.违反法定程序的;

4.超越或者滥用职权的;

5.具体行政行为明显不当的。


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