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政策解读

城市管理执法领域将呈现四大崭新气象

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《意见》)近日印发,这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作作出全面部署。《意见》的实施,将全面推动城市执法体制改革提速,并在以下四个方面呈现出阔步向前、提升跨越的崭新气象。

集中出台城市管理执法法律法规



当前,我们实行的是相对集中行政处罚权制度,就是将若干行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使。相对集中行政处罚权违背了职权法定原则。

因此,《意见》中提出要“推进综合执法”。综合执法是城市管理领域的一场大变革。这种综合不是行政处罚权的相对集中,而是执法权的综合。一是执法主体的综合。就是整合住房城乡建设系统内市容环卫、园林绿化、市政公用等多个专业执法主体,综合组建一支执法队伍。二是执法内容的综合。就是在现有国家法律法规没有改变的情况下,将有关执法的内容交由一支综合执法主体行使。三是执法权力的综合。就是在一个行业系统内将若干个执法机构行使的执法权力以及其它行业机构行使的部分执法权力,集中交给一个综合执法机关行使。这种重大变革必将以立法为标志。

当前,全国各地城市管理体制混乱的根源就是缺少城市管理执法的法律依据。近年来,各地要求颁布《城市管理法》的呼声日益高涨。

《意见》明确,住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导,研究拟定有关政策,制定基本规范,做好顶层设计,积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。《意见》要求有立法权的城市要根据《立法法》的规定,加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章。

随着《意见》的实施,国家、省(市、区)及城市政府将会如雨后春笋般地出台城市管理法律法规。届时,城市管理综合执法的主体问题、综合执法内容和范围问题、城市管理体制与机制等问题都会得到妥善解决。

建立规范统一的城市管理执法部门



目前,我国城市管理在国家和省级层面没有行政主管部门,城市管理的体制和城市管理执法体制均由各地城市人民政府自行确定。纵观全国,是“每市一把号,各吹各的调”,有的是城管局加挂城管执法局牌子,有的是分别设立城管局和城管行政执法局,有的是将城管局设置为住房城乡建设局所属的二级局,还有的是将城市中的若干局合并为一个城管局,实行大部门制。管理体制不规范、不统一,影响到了城市管理执法和服务水平的提升。

《意见》对理顺城市管理执法体制作出了顶层设计,明确了各级城市管理执法机构的职责及设置要求。

在国家部委层面。住房城乡建设部作为全国城市管理主管部门,负责对全国城市管理工作的指导,履行对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调职责。

在省级厅局层面。省(自治区、直辖市)住房城乡建设部门将新设立城市管理主管部门,负责对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价工作。省级各相关部门的执法队伍将被整合归并。

设区以上较大城市,将实行两级城市管理执法主体体制,即市级和所属区(县)级两级城市管理行政执法主体制度。市级城市管理行政执法主体主要以业务指导为主;区(县)级城市管理执法主体是一线执法的主体;中等规模及以下城市将实行一级城市管理行政执法主体体制。

设区的市或市辖区可以向街道派驻执法机构,开展综合执法工作,逐步实现城市管理执法工作全覆盖,并向乡镇延伸,推进城乡一体化发展。

市县城市将撤并园林、市容环卫、市政公用等部门的执法功能,实行城市管理领域大部门制,并逐步走向统一设置市城乡规划局、住房城乡建设局、城市综合执法局三个城市管理部门格局,实现全国城市管理执法体制的规范统一。

整编城市管理执法队伍



目前,城市管理执法队伍编制比较混乱。一些省会城市和副省级城市城市管理执法人员为公务员编制,但绝大多数设区的市城市管理执法人员为参照公务员管理的事业编制,而大量县(县级市)、区级城市管理局执法人员为事业编制。各地由于城市人口快速发展膨胀,使得原有的在编城市管理执法人员不能完成城市管理的管理和执法任务,各地配备较多的城市管理协管员。由于这些协管员、临时工素质差,缺少专业的城市管理专业知识和法律知识,在城市管理执法过程中,经常出现不文明执法和野蛮管理的问题。

《意见》对执法人员的配备、编制身份和上岗培训等提出了明确要求。

针对执法人员数量不足的问题,参照2008年住房城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》按照城市人口的万分之三至万分之五配备市容监察人员的标准,城市管理执法人员数额将会增加到一个合理比例数值。

城市管理执法部门将纳入政府工作部门序列,城市管理执法人员将明确为公务员编制,到2017年年底将实现执法制式服装和标志标识统一,保证了城市管理执法的权威性,消除社会对城市管理执法合法性的质疑。

按照《公务员法》有关规定录用执法人员,通过大量接收安置军转干部、鼓励高等学校设置城市管理专业以及依托党校、行政学院、高等学校等开展岗位培训,严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,城市管理执法人员的综合素质将得到保证。

城市政府将城市管理经费列入同级财政预算,城市管理执法车辆、城市管理执法装备以及城市管理执法人员津贴补贴等将得到保障。

随着《意见》的实施,城市管理执法队伍将被打造成为一支执法有力、纪律严明的维护社会秩序的“正规军”。

全面建立城市管理执法权力监督保障机制



《中国法治政府发展报告2015》指出,当前“城管职权无序扩张、暴力执法等问题仍未改观”,突出表现在城市管理执法程序不规范、执法裁量权膨胀以及执法编制少、执法效能弱化、暴力执法仍然突出等方面。

为加强对行政执法行为的监督,杜绝“利益执法”,《意见》要求各地政府要“制定权责清单”。2016年年底,市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。要落实执法办案评议考核制度、执法公示制度、行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度,推进城市管理执法信息公开。通过落实制度,制止并杜绝选择性执法和粗暴执法行为。

《意见》提出“加强司法衔接”。公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为,对涉嫌犯罪的,应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。司法的有效衔接将大幅度提升城管执法的效力。

《意见》要求,各省、自治区政府应当建立城市管理工作协调机制,市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制,并将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系。

这些制度和措施的实施,城市管理执法的监督保障网络将全面形成,城市管理行政执法权力也将被关进制度的“笼子”。

(作者单位:吉林省住房和城乡建设厅)

□卫道军/文
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